Od monobanku do wolnego rynku. Transformacja systemu bankowego PRL w latach osiemdziesiątych

Prawo bankowe z 1975 roku konstytuowało system bankowy składający się z czterech podmiotów. Narodowy Bank Polski, będący „państwowym bankiem emisyjnym oraz centralną instytucją kredytową, oszczędnościową, rozliczeniową i dewizową”, zajmował pozycję dominującą. Bank Gospodarki Żywnościowej obsługiwał sektory rolny, spółdzielczy i leśny, a dwa banki działające jako spółki akcyjne (Bank Handlowy oraz Bank Polska Kasa Opieki) obsługiwały transakcje z zagranicą oraz import wewnętrzny (Pewex, bony Pekao). Nadzór nad działalnością wszystkich banków sprawował Minister Finansów.

Reforma z 1975 roku usankcjonowała dominującą pozycję NBP w systemie bankowym PRL (fot. Andrzej Barabasz , na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0)

Nieudana reforma

Reforma systemu bankowego zbiegła się ze zmianą podziału administracyjnego państwa (w tym samym roku zlikwidowano powiaty). Bankowość, jak i cały mechanizm funkcjonowania gospodarki miały być dostosowane do potrzeb polityki realizowanej przez państwo. Wprowadzenie systemu monobanku w teorii miało usprawnić funkcjonowanie państwowych przedsiębiorstw zgodnie z zasadą „jeden bank, jeden rachunek, jeden kredytodawca”. W rzeczywistości podporządkowanie działalności banków decyzjom politycznym, pozbawienie ich autonomii i konkurencyjności, a także kredytowanie nierentownych, ale istotnych z punktu widzenia władz przedsiębiorstw doprowadziło do osłabienia polskiego systemu bankowego. Po latach uznano reformę za błąd. Autorzy opracowania przygotowanego w 1984 roku na potrzeby NBP pisali:

[…] zmiany strukturalne systemu bankowego oraz zakresu działania poszczególnych banków nie były oparte na zwartej koncepcji docelowej przyjętej w wyniku analizy zmian strukturalnych i systemowych zachodzących w gospodarce narodowej, lecz na podstawie różnych doraźnych czynników natury formalno-prawnej […] Zmiany stanowiły poważny krok wstecz w porównaniu do całego okresu powojennego. W wyniku zmian zniesiona została i tak już niewielka specjalizacja poszczególnych banków, a rola banku centralnego (NBP) w zasadzie została zrównana z rolą pozostałych banków.

Przeczytaj też:

• Od rewolucjonisty do bankiera – przypadek Wacława Konderskiego;
• Henryk Gruber: „self-made man” z Sokala. Przyczynek do biografii.

System bankowy w takim kształcie przetrwał do początku lat osiemdziesiątych. W następstwie pogłębiającego się u schyłku epoki Gierka kryzysu gospodarczego, fali strajków, postulatów gospodarczych wysuniętych przez strajkujących robotników oraz utworzenia niezależnego związku zawodowego o charakterze ogólnopolskim („Solidarność”), władze jesienią 1980 roku podjęły decyzję o rozpoczęciu prac nad reformą gospodarczą. Komisja ds. Reformy Gospodarczej, w skład której weszli przedstawiciele aparatu partyjnego i administracji, ekonomiści oraz przedstawiciele „Solidarności” (w charakterze obserwatorów) przygotowała projekt głębokich przeobrażeń systemu gospodarczego (I etap reformy). Zmiany miały doprowadzić do usamodzielnienia się przedsiębiorstw państwowych, które odtąd miały funkcjonować w oparciu o model samofinansowania. Państwo mogło wpływać pośrednio na przedsiębiorstwa poprzez cła, kursy walut, oprocentowanie kredytów czy politykę podatkową. Dodatkowo autorzy projektu zmian postulowali rozszerzenie uprawnień kontrolnych sejmu w stosunku do gospodarki. Reforma miała objąć także bankowość. W lipcu 1981 roku wprowadzono zmiany do ustawy o prawie bankowym z 1975 roku. W ich wyniku banki do pewnego stopnia uniezależniły się od resortu finansów. Ich działalność została oparta na wytycznych rządu. Wzmocnieniu uległa pozycja prezesa NBP, którego na wniosek premiera miał powoływać i odwoływać sejm (poprzednio proces decyzyjny był wewnętrzną sprawą rządu). Ponadto utworzona została Rada Banków, która miała być organem koordynującym i konsultacyjnym banków (wspólnie z prezesem NBP Rada przejęła różne uprawnienia opiniodawcze i legislacyjne, którymi wcześniej dysponował Minister Finansów).

Edward Gierek z wizytą w PGR-ze w Rząśniku (fot. domena publiczna)

Pozorna niezależność

Wprowadzenie stanu wojennego nie przerwało prac nad przebudową systemu gospodarczego PRL. W ich trakcie podniesiony został postulat ustalenia nowych zasad relacji między przedsiębiorstwami i bankami, zwłaszcza w sferze kredytowania. Zaopatrując przedsiębiorstwa (państwowe) w środki kredytowe, banki miały w większym niż dotychczas stopniu opierać się na przesłankach ekonomicznych (efektywność przedsięwzięć kredytowanych, wprowadzenie limitów kredytowych, „ryzykowne” kredyty tylko jako element procesu naprawczego). Część podnoszonych postulatów została uwzględniona w przepisach nowej ustawy o prawie bankowym z lutego 1982 roku, zgodnie z którą kredytowanie zostało poddane stosunkom cywilnoprawnym. Zabezpieczenie kredytu miały określać przepisy prawa cywilnego, wekslowego oraz zwyczaje przyjęte we współpracy z bankami zagranicznymi. Nowe kredyty dla przedsiębiorstw państwowych przynoszących straty mogły być przyznawane jedynie w ramach postępowania sanacyjnego (art. 25 i 26 ustawy).

Zobacz też:

• Historia świata według rosyjskiego banku;
• Władysław Grabski i Bank Polski: gdy gospodarka wzywa bohatera.

Ustawa z 1982 roku utrzymała uprawnienia Rady Ministrów i NBP do określania zasad udzielania przez banki kredytów i maksymalnej granicy pobieranych odsetek. Ten oraz inne zapisy ustawy uzależniające działalność pozostałych banków od wytycznych rządu oraz NBP powodowały, że niektóre jej postanowienia podkreślające samodzielność banków można było uznać za martwy przepis. Kształt sektora bankowego nie uległ w 1982 roku zmianom (nadal składał się z czterech głównych podmiotów: NBP, BGŻ i banków spółdzielczych, Banku Pekao S.A. oraz Banku Handlowego w Warszawie S.A.), choć wyłom stanowiła zapowiedź wydzielenia do lipca 1984 roku ze struktur banku centralnego Powszechnej Kasy Oszczędności, jako samodzielnego banku państwowego (art. 95 ustawy). Podjęcie takiej decyzji w formie ustawy potwierdzało, że reforma z połowy lat siedemdziesiątych była błędem.

Nowe prawo bankowe określiło cztery formy własności, w jakich banki mogły funkcjonować: banki państwowe, banki państwowo-spółdzielcze, banki spółdzielcze i banki w formie spółek akcyjnych. Każdorazowo zgodę na utworzenie nowego banku miała wydawać Rada Ministrów. Istotnym novum była możliwość tworzenia w Polsce oddziałów lub przedstawicielstw banków zagranicznych (art. 62 ustawy). Ustawa z 1982 r. dookreślała uprawnienia Rady Banków, a także potwierdzała podległość prezesa NBP wobec sejmu. Po latach w ocenach ustawy dominowały zarzuty dotyczące ograniczonej samodzielności banków oraz braku między nimi konkurencyjności.

Samodzielność, samorządność, samofinansowanie

Zapisy ustawy o prawie bankowym z 1982 roku przewidujące możliwość tworzenia nowych banków nie były stosowane aż do 1986 roku, gdy powstał Bank Rozwoju Eksportu. W połowie lat osiemdziesiątych niejasna była również sytuacja PKO, której mimo ustawowych zapowiedzi nie udało się wydzielić w zapowiadanym terminie ze struktur NBP. Do osłabienia polskiego sektora bankowego przyczyniła się również rosnąca inflacja oraz zadłużenie kraju. W 1986 roku podjęte zostały działania mające na celu przyspieszenie zmian systemu bankowego, tak aby dopasowywać działalność banków do głównych założeń II etapu reformy gospodarczej, opierającej się na trzech „S” (samodzielność, samorządność, samofinansowanie przedsiębiorstw). Projekt transformacji systemu bankowego PRL został przygotowany przez zespół ekonomistów, na czele którego stanął powołany w listopadzie 1985 r. na stanowisko prezesa NBP prof. Władysław Baka, członek Komisji ds. Reformy Gospodarczej oraz współautor ustawy o prawie bankowym z 1982 r.

Jak wspominał po latach ówczesny prezes NBP:

Przygotowanie reformy bankowej przebiegało na trzech płaszczyznach: po pierwsze podjęto prace nad kompleksowym programem umacniania pieniądza w gospodarce, jako merytoryczną podstawą do wytyczania kierunku zmian instytucjonalno-systemowych oraz w zakresie polityki gospodarczej, a zwłaszcza pieniężnej; po drugie, równolegle rozpoczęte zostały przygotowania programu przebudowy systemu bankowego; po trzecie – uznano, że w odniesieniu do spraw, które dojrzały do rozwiązania, nie ma potrzeby czekania na sfinalizowanie programów, lecz należy «na bieżąco» podejmować stosowne decyzje, np. w zakresie tworzenia nowych banków.

Polecamy także:

• Akcja „Góral”: napad na bank w imieniu Polski Podziemnej;
• Zbrodnia doskonała w gomułkowskiej Warszawie.

W połowie 1986 roku w NBP powołane zostały dwa zespoły, których zadaniem było przygotowanie programu umocnienia pieniądza i założeń reformy systemu bankowego. Efektem prac tych zespołów były dwa dokumenty ogłoszone w 1987 roku: „Reforma systemu bankowego” oraz „Program umacniania pieniądza”. Twórcy pierwszego z dokumentów zakładali, że „[…] ukształtowana w latach poprzednich struktura bankowości w Polsce powinna zostać przystosowana do nowych zasad i mechanizmów funkcjonowania gospodarki rynkowej”. Autorzy „Reformy…” szczegółowo przedstawili docelowy model sektora bankowego, który miał składać się z następujących elementów:

• NBP jako banku centralnego,
• PKO jako banku państwowego o zasięgu ogólnokrajowym,
• kredytowych banków komercyjnych (państwowych i akcyjnych), których zakres działalności nie byłby ograniczony podmiotowo i terytorialnie,
• banków spółdzielczych (działających na zasadach komercyjnych),
• banków specjalistycznych w formie spółek akcyjnych dla obsługi różnych działań,
• innych banków (np. komunalnych),
• banków z udziałem kapitału zagranicznego oraz oddziałów banków zagranicznych.

Przewodniczący Rady Państwa i I Sekretarz KC PZPR, gen. Wojciech Jaruzelski (1968, domena publiczna)

Wszystkie banki państwowe miały być wydzielone ze struktur NBP. Reforma bankowości uwarunkowana była realizacją działań postulowanych w „Programie umacniania pieniądza”. Dokument ten powstał zgodnie z oczekiwaniami wyrażonymi przez gen. Jaruzelskiego podczas X Zjazdu PZPR w lipcu 1986 roku. Autorzy „Programu…” po raz pierwszy w historii PRL otwarcie powiązali poprawę funkcjonowania gospodarki z naprawą pieniądza. W omawianym dokumencie zwrócono uwagę na różne wymiary słabego pieniądza: ekonomiczny, społeczny, psychologiczny i polityczny, a jego dalsze osłabianie mogło doprowadzić do kryzysu zaufania do sprawujących władzę, a nawet do kontestacji władz przez społeczeństwo. Program wzmocnienia polskiej waluty przewidywał, że:

• przywrócona zostanie zdolność złotówki do pełnienia podstawowych funkcji pieniądza,
• zmniejszone zostanie tempo spadku jej siły nabywczej, a w dalszej perspektywie ten proces ulegnie stabilizacji,
• złotówka znów stanie się walutą w pełni wymienialną.

Silna złotówka miała w przekonaniu autorów „Programu…” skłaniać Polaków do bardziej efektywnej pracy i jednocześnie zachęcać do oszczędzania (obniżając tym samym popyt i zrównując go z podażą). Podobnie jak w „Reformie…”, również w „Programie…” podkreślono konieczność przebudowy systemu bankowego z niezależnym od rządu NBP jako bankiem centralnym i bankami komercyjnymi, które miały działać na zasadach samofinansowania.

Dziewiątka banków

Powyższe dokumenty stanowiły podstawę do przyjętego przez Radę Ministrów w kwietniu 1988 roku projektu „Przebudowy organizacji i funkcji Narodowego Banku Polskiego i utworzenia sieci banków kredytowych”, w którym określone zostały kierunki reformy bankowej. Reforma wprowadzała dwuszczeblowy system bankowy, składający się z banku centralnego (NBP) oraz banków komercyjnych prowadzących działalność depozytowo-kredytową. 11 kwietnia 1988 roku Rada Ministrów wydała rozporządzenia, na mocy których ze struktur NBP miała zostać wkrótce wydzielona tzw. „Dziewiątka”, czyli dziewięć państwowych banków depozytowo-kredytowych: Bank Śląski w Katowicach, Bank Zachodni we Wrocławiu, Bank Gdański, Państwowy Bank Kredytowy w Warszawie, Pomorski Bank Kredytowy w Szczecinie, Wielkopolski Bank Kredytowy w Poznaniu, Bank Przemysłowo-Handlowy w Krakowie, Powszechny Bank Gospodarczy w Łodzi oraz Bank Depozytowo-Kredytowy w Lublinie. Zakres usług świadczonych przez nowe banki miał być bardzo szeroki i obejmował m.in. prowadzenie rachunków bankowych dla różnych podmiotów (w tym dla ludności), udzielanie kredytów, wykonywanie obsługi walutowo-dewizowej, czy prowadzenie rachunków oszczędnościowych i lokacyjnych. Proces wydzielenia banków depozytowo-kredytowych miał się rozpocząć w maju 1988 roku, w drugim etapie reformy systemu bankowego (pierwszy etap reformy stanowiło wydzielenie PKO ze struktur NBP jesienią 1987 roku).

Większościowym udziałowcem Banku Śląskiego jest od 1996 roku Grupa ING (na zdjęciu katowicka siedziba banku, fot. Jan Mehlich , na licencji Creative Commons Uznanie autorstwa – Na tych samych warunkach 3.0)

Autorzy projektu reformy systemu bankowego zakładali, że nowo utworzone banki będą działać w charakterze banków państwowych lub spółek akcyjnych (taką instytucją był utworzony w 1988 roku Łódzki Bank Rozwoju). Poszczególne instytucje miały prowadzić działalność na terenie całego kraju (choć sieć oddziałów miała być początkowo ograniczona do poszczególnych regionów). „Ustalenie liczby i siedzib central banków kredytowych nastąpiło w wyniku analizy rozmiarów zadań realizowanych przez oddziały NBP, koncentracji potencjału gospodarczego oraz rozmieszczenia placówek bankowych. […] Przyjęto, iż w […] 9 województwach [katowickim, stołecznym, poznańskim, gdańskim, krakowskim, wrocławskim, szczecińskim, łódzkim i lubelskim – przyp. KM] – ze względu na ich potencjał gospodarczy, znajdujący odbicie w rozmiarach zadań oddziałów banku – powinny być zlokalizowane siedziby central banków kredytowych” głosił przyjęty przez Radę Ministrów w kwietniu 1988 r. dokument stanowiący podstawę do dalszych zmian w systemie bankowym. O takim sposobie organizacji nowych banków decydowały również względy praktyczne, w tym przede wszystkim niedorozwój infrastruktury telekomunikacyjnej, który stanowił istotną przeszkodę dla znacznego rozproszenia oddziałów. Banki „Dziewiątki” równocześnie rozpoczęły z dniem 1 lutego 1989 roku działalność operacyjną, dzień po uchwaleniu nowego prawa bankowego i nowej ustawy o NBP. Ich dalsze losy stanowią odzwierciedlenie przemian zachodzących w polskiej bankowości po 1989 roku. Wszystkie banki w 1991 roku zostały przekształcone w jednoosobowe spółki akcyjne skarbu państwa, a w dalszych latach sprywatyzowano je, łącząc cześć z nich w ramach procesu koncentracji sektora bankowego.

Ukoronowaniem całej reformy były uchwalone 31 stycznia 1989 roku nowe ustawy: prawo bankowe oraz ustawa o Narodowym Banku Polskim. NBP miał zaprzestać kredytowania przedsiębiorstw, a stać się „bankiem banków” i oddziaływać na pozostałe banki przy pomocy stóp procentowych, rezerw obowiązkowych i kredytów refinansowych. Głównym celem banku centralnego miało odtąd być umacnianie polskiego pieniądza, inicjowanie kierunków polityki pieniężno-kredytowej oraz współdziałanie w kształtowaniu i realizacji polityki gospodarczej państwa. Działalność pozostałych banków miała opierać się na zasadach uniwersalizmu, samodzielności, konkurencyjności, samofinansowania i komercjalizmu. Ustawa poszerzała dotychczasowy katalog czynności bankowych o obsługę pożyczek państwowych, operacje wekslowe i czekowe oraz emisję i obrót papierami wartościowymi. Kolejną nowością ustawy było umożliwienie osobom prawnym i fizycznym zakładania banków.

Polacy z liberalizacji przepisów prawa bankowego szybko zaczęli korzystać – tylko w 1989 roku do NBP wpłynęło 28 wniosków dotyczących utworzenia nowych banków. Ważną kwestią uregulowaną w prawie bankowym i ustawie o NBP było utworzenie nadzoru bankowego nad działalnością wszystkich banków (również zagranicznych) funkcjonujących w Polsce. Nadzór miał być realizowany przez Narodowy Bank Polski, w którym miała zostać utworzona do tego celu specjalna komórka (rozdz. 9 ustawy o NBP). Główny architekt styczniowych ustaw o prawie bankowym i NBP, prof. W. Baka po latach oceniał je w następujących słowach:

[…] Obie ustawy wykorzystywały wzory zachodnioeuropejskie. Ich zasadnicze znaczenie wyrażało się w nadaniu formy wysokiego aktu prawnego radykalnym przekształceniom systemu bankowego, zlikwidowaniu kompetencji normotwórczych rządu w zakresie bankowości, uporządkowaniu stosunków bankowych między systemem bankowym, a budżetem państwa na drodze zniesienia tzw. automatyzmu kredytowego, znacznemu poszerzeniu czynności bankowych, dopuszczeniu banków do pozabankowej działalności gospodarczej, zniesieniu skrępowań hamujących inicjatywy założycielskie w sektorze bankowym.

Profesor Leszek Balcerowicz

Reforma systemu bankowego stanowiła jeden z elementów transformacji gospodarki centralnie planowanej w kierunku rozwiązań zgodnych z duchem kapitalizmu Pozostałe to m.in. kojarzona z nazwiskiem Mieczysława Wilczka, ministra przemysłu w rządzie Mieczysława Rakowskiego ustawa o działalności gospodarczej z grudnia 1988 roku, która liberalizowała zasady tworzenia małych i średnich przedsiębiorstw, nowe prawo dewizowe obowiązujące od marca 1989 roku (zalegalizowano handel obcymi walutami), a także pakiet reform gospodarczych przygotowanych przez zespół Leszka Balcerowicza, wicepremiera i ministra finansów w rządzie Tadeusza Mazowieckiego, które uchwalił sejm kontraktowy w grudniu 1989 roku.

Redakcja: Roman Sidorski

Śródtytuły pochodzą od redakcji