Dług publiczny: skąd się wziął?
Dług publiczny przyczynił się w historii do wielu wstrząsów. Przeczytaj o tym, jak wpłynął na wybuch kryzysu wenezuelskiego na początku XX wieku
Choć początki zadłużenia prywatnego można odnaleźć jeszcze w II tysiącleciu p.n.e., to historia długu publicznego jest znacznie krótsza. Ani starożytna Grecja, ani starożytny Rzym nie miały żadnej sformalizowanej formy długu publicznego. Nie istniała ona także we wczesnym kalifacie Abbasydów, choć centralny skarbiec w Bagdadzie, zaciągając krótkoterminowe pożyczki, musiał antycypować przyszłe wpływy podatkowe, a pożyczkodawcom wypłacać nieprzewidziane prawem odsetki albo wynagradzać ich rozmaitymi przywilejami o charakterze pozafinansowym. Tak późne wykształcenie się zinstytucjonalizowanego długu publicznego może być pewnym zaskoczeniem, zwłaszcza że w dzisiejszym świecie państwa postrzegane są przez inwestorów z reguły (choć nie zawsze słusznie) jako mniej skłonne do niespłacania pożyczek od prywatnych wierzycieli. Wiele podstawowych instytucji i mechanizmów kredytowych zostało wprowadzonych przed rozwinięciem się systemu pożyczek państwowych na wielką skalę. Już w średniowieczu wyszukiwano rozmaite sposoby na obejście praw mających przeciwdziałać lichwie, potępianej jednakowo silnie przez katolicyzm, protestantyzm i islam. Począwszy od XII wieku, w Genui zaczęto używać weksli, a w XIV wieku pojawiły się też pierwsze weksle na okaziciela, które można było cedować na stronę trzecią poprzez indosowanie weksla. Jak jednak zobaczymy, w epoce wczesnonowożytnej to raczej władcy aniżeli kupcy byli skłonni wypłacać premię za ryzyko.
Zabytkowe centrum Sieny (fot. BetacommandBot; CC BY-SA 3.0) Najwcześniejsze systemy zadłużenia publicznego pojawiły się w średniowiecznych Włoszech, a ich powstanie było możliwe dzięki opodatkowaniu — czyli mniej lub bardziej przewidywalnym dopływom pieniądza. Wenecki dług publiczny, którego początki sięgają XII stulecia, był zabezpieczony na państwowym monopolu solnym: dochody z niego przeznaczano właśnie na obsługę długu oraz jego spłatę. W XIII wieku nasilone stosowanie wymuszonych pożyczek ([prestiti]) jako jednej z form opodatkowania jeszcze bardziej podniosło znaczenie zadłużenia. Podobnie działo się też w XVI wieku, kiedy to ustanowiono instytucję Monte Nuovo, która miała zarządzać podatkiem znanym jako decima. W Genui już same dochody z podatku solnego podlegały sprzedaży na aukcjach ubiegającym się o nie oferentom ([comperisti]), który to system w XV wieku został poddany kontroli publicznego parabanku o nazwie Casa di San Giorgio. Podobny system wyewoluował we Florencji, gdzie zarządzane przez Monte Comune zadłużenie miejskie systematycznie narastało w wyniku częstego odwoływania się fiskusa do wymuszonych pożyczek ([prestanze]). Ważną innowacją było jednak wprowadzenie możliwości zbywania roszczeń wobec Monte poprzez ich sprzedaż innym obywatelom (bez żadnych ograniczeń), a nawet obcym (po uzyskaniu stosownej zgody). W 1526 roku powstała też obsługująca długi państwa papieskiego instytucja Monte della Fede.
Miasta-państwa z północy Europy wypracowały nieco inne systemy zarządzania zadłużeniem, oparte na sprzedaży wieczystych, terminowych albo dożywotnich rent. W każdym z przypadków inwestor pożyczał państwu swój kapitał w zamian za ustalony dopływ spłat zwrotnych. W przypadku obligacji wieczystej dopływ ten w założeniu nigdy się nie kończył: państwo miało spłacać uzgodnioną część wartości nominalnej obligacji w nieskończoność, choć, rzecz jasna, inwestor nigdy nie odzyskiwał samego kapitału. Obligacja terminowa polegała natomiast na spłacie odsetek i oddawaniu zainwestowanego kapitału w ściśle określonym czasie, po którym obligacja automatycznie „wygasała”. Wreszcie renty dożywotnie, zarówno wówczas, jak i teraz, zakładały spłacanie odsetek, ale tylko do końca życia inwestora albo innego wskazanego beneficjenta. Począwszy od końca XIV wieku, Kolonia zaczęła oferować obligacje terminowe, ale podlegające wykupowi, płacąc odsetki w wysokości od 5 procent do 5,5 procent. Takie podlegające wykupowi obligacje określano zwykle mianem nabywania pieniędzy albo sprzedawania zobowiązań i zabezpieczano je najczęściej na jakiejś nieruchomości należącej do miasta, odsetki zaś, by obejść prawa antylichwiarskie, zwano podarunkiem. Miasta holenderskie wolały za to renty dożywotnie ([liffrenten]) albo pożyczki wieczyste ([losrenten]). W 1586 roku naczelny skarbnik unii państw holenderskich zaczął wypuszczać obligaties. Ich zaletą — i przewagą nad papierami dłużnymi wystawianymi dotychczas przez miasta — była łatwa zbywalność, wskutek czego okazały się one bardzo atrakcyjne dla inwestorów, mających teraz możliwość wycofania się z inwestycji nawet przed terminem zapadalności obligacji. Mimo to większość niderlandzkiego długu publicznego w kolejnych wiekach była zaciągana w dalszym ciągu na poziomie regionalnym, głównie przez prowincje Holandii, jako że to właśnie one kontrolowały znaczną część dochodów podatkowych.
Stary port w Genui (fot. Alessandro Vecchi; CC BY-SA 3.0) Władcy średniowieczni zaś, w celu sfinansowania deficytów, zwykle woleli polegać na pożyczkach od bogatych rodów bankierskich. Bankierzy sieneńscy i florentyńscy pożyczali królom Anglii, bankierzy toskańscy — kurii rzymskiej, bankierzy z południa Niemiec — Habsburgom, bankierzy szwajcarscy i włoscy — monarchom francuskim. Korona hiszpańska współpracowała pod tym względem najpierw z kupieckimi bankierami genueńskimi ([hombres de negocios]), a następnie z portugalskimi marranami. W przypadku nader częstego pożyczania pieniędzy na opłacanie armii walczących za granicą, takie poleganie na międzynarodowej finansjerze zapewne nie było pozbawione sensu. Należy jednak pamiętać, że nierzadko chodziło tylko o środki na osobiste potrzeby danego władcy, jak choćby w przypadku trzystu tysięcy funtów pożyczonych przez Edwarda III. Jedynie w Katalonii pod koniec XV wieku istniał system z grubsza przypominający ten, który rozwinął się wcześniej we włoskich i niemieckich miastach-państwach. Gwarantował on inwestorom regularne wypłacanie odsetek z dochodów przeznaczanych wyłącznie na ten cel (a więc zabezpieczonych hipoteką) i zarządzanych przez specjalną komisję.
Tekst jest fragmentem książki „Niebezpieczne związki. Pieniądze i władza w świecie nowożytnym 1700-2000”:
W ciągu XVI stulecia także inne monarchie europejskie zaczęły, stopniowo i nie bez wahań, przyswajać sobie i naśladować techniki stosowane przy obsłudze długów miejskich. Na przykład we Francji paryski hôtel de ville (ratusz) wypuszczał wieczyste papiery dłużne oprocentowane na 8 procent, znane jako rentes. Uzyskane w ten sposób pieniądze przekazywano królowi w zamian za określone dochody królewskie przepisywane na Głównego Skarbnika Paryża. Korzyść inwestorów polegała na tym, że wypłatę swoich odsetek uzyskiwali bezpośrednio z kufrów Ferme Générale, a nie od administracji fiskalnej króla, na której rzadko można było polegać. W wiekach XVII i XVIII liczba i wartość takich rent stale rosła: w latach osiemdziesiątych XVIII stulecia minister Necker szacował łączną sumę zainwestowanego w ten sposób kapitału na około 3,4 miliarda liwrów, co i tak mogło być wyceną sporo zaniżoną. Korona hiszpańska wypracowała natomiast system dwutorowy, osobno zawierając kontrakty na krótkoterminowe pożyczki o wysokim oprocentowaniu ([asientos]), osobno zaś wypuszczając długoterminowe, niskooprocentowane obligacje zabezpieczane na dochodach stałych ([juros]), które do lat sześćdziesiątych XVI stulecia uzyskały status zbywalnych. Obligacje te można było dodatkowo nabywać jako wieczyste, dożywotnie albo podlegające wykupowi. Na podobnej zasadzie, w latach czterdziestych XVI stulecia, dożywotnie i wieczyste renty w rządzonych przez Habsburgów Niderlandach obsługiwane były przychodami z akcyzy i podatków majątkowych.
Godło Szwedzkiego Banku Królewskiego (fot. Holger.Ellgaard; CC BY-SA 3.0) Istotną innowacją, która rozprzestrzeniła się z Włoch na całą Europę w ciągu XVII wieku, była instytucja banku publicznego. W tym miejscu musimy wprowadzić ważne rozróżnienie między dwiema funkcjami wypełnianymi pierwotnie przez dwie odrębne instytucje powoływane do zarządzania długiem państwowym oraz zarządzania rozmaitymi formami pieniądza innymi niż bicie monety (które powierzano zwykle osobnej instytucji — mennicy), w tym zwłaszcza systemem rozrachunkowym, który był kluczowy dla rozwoju handlu na wielką skalę. Choć prototypy takich banków pojawiły się już wcześniej w Genui oraz we Florencji Medyceuszy, pierwszymi pełnoprawnymi bankami publicznymi były: Banco della Piazza di Rialto (założony w 1587 roku), który zreformował wenecką walutę i system płatności poprzez przyjmowanie depozytów, dokonywanie przelewów między rachunkami i przyjmowanie weksli płatnych na jego klientów; a także Banco del Giro (1619), który przekształcił część krótkoterminowego zadłużenia państwa weneckiego w oprocentowane i zbywalne obligacje ([partite]). Amsterdamski Wisselbank (1609) pełnił funkcje podobne do Banco Rialto, ale dodatkowo prowadził też transakcje kruszcem i bitą monetą. W ślady Amsterdamu poszły już wkrótce miasta, takie jak Middleburg (1616), Hamburg (1619), Delft (1621) i Rotterdam (1635), a jakiś czas później analogiczne instytucje zaczęły się pojawiać także w innych państwach: Austrii (Wiener Stadtbank, 1703), Danii (Kurantbanken, 1736), Szwecji (Ricksen Ständers, 1762), Prusach (Königliche Giro- und Lehnbank, 1765) i Rosji (Assignationsbank, 1768). Szwedzki Sverige Riksbank (1668), a także brytyjski Bank of England (1694) były natomiast wzorowane raczej na weneckim Banco del Giro. W odróżnieniu od Amsterdamse Wisselbank podstawowym zadaniem Banku Anglii było zarządzanie państwowym długiem. Niemniej regionalny monopol na emisję banknotów i duże zaangażowanie w działalność handlową sprawiały, że w naturalny sposób w kręgu jego zainteresowań (a z czasem także w zakresie odpowiedzialności) znalazła się stabilność waluty, a więc zapewnianie wymienialności papierowych banknotów na kruszec.
Tymczasem we Francji instytucja banku publicznego została całkowicie zdyskredytowana na okres dwóch pokoleń przez katastrofalną bańkę spekulacyjną, którą okazał się Banque Royale założony przez Johna Lawa (więcej o tym poniżej). Natomiast ustanowiona w 1776 roku Caisse d’Escompte miała za zadanie dyskontowanie weksli handlowych, a udzielać pożyczek rządowi (na początku potajemnie, później już otwarcie) zaczęła dopiero w 1787 roku. Także ta instytucja nie przetrwała zbyt długo: wysiłki Neckera, by przekształcić ją w bank o charakterze narodowym, zostały udaremnione przez oponentów nowej „plutokracji” (przede wszystkim przez Mirabeau oraz hrabiego Adama Philippe’a de Custine’a), a w dobie rewolucji, w 1793 roku, wraz ze wszystkimi innymi spółkami akcyjnymi, Caisse została ostatecznie zamknięta. „Nic nie zyskamy, starając się upodobnić do Anglików, ich bankierów i finansistów” — ogłosił wówczas baron Jean-Pierre de Batz, co miało się okazać nadzwyczaj błędną oceną sytuacji. Dopiero w 1800 roku, po krótkim okresie „bankowej wolności”, stronnicy Napoleona Bonapartego i zwolennicy przewrotu 18 brumaire’a założyli Banque de France. W odróżnieniu od Banku Anglii Bank Francji był po części własnością rządu, który nabył w nim udziały w zamian za przechowywanie nowo ustanowionego Funduszu Amortyzacyjnego. Jak zadeklarował sam Napoleon w 1806 roku, to jest trzy lata po tym, jak bank zyskał monopol na emisję paryskich banknotów: „Banque nie należy jedynie do swoich akcjonariuszy; należy także do państwa, które nadało jej przywilej tworzenia pieniędzy”.
Tekst jest fragmentem książki „Niebezpieczne związki. Pieniądze i władza w świecie nowożytnym 1700-2000”:
Ewolucja banków publicznych była tylko jednym z elementów holenderskiej rewolucji finansowej w XVII stuleciu. Nie chodziło tylko o to, że zadłużenie Holandii, najbogatszej ze wszystkich Zjednoczonych Prowincji, rosło w błyskawicznym tempie. Prawdziwym przełomem było to, że dług ten przybrał formę dożywotnich i podlegających wykupowi obligacji, co umożliwiało kupieckiej elicie Zjednoczonych Prowincji dokonywanie inwestycji bezpiecznych, a jednocześnie łatwo zbywalnych na rynku. W tym czasie rozwinął się też nowy bezpieczny instrument finansowy w postaci udziałów w ogromnym koncernie handlowym o charakterze monopolistycznym, znanym jako Holenderska Kompania Wschodnioindyjska (Vereenigde Oost-Indische Compagnie), państwowo-prywatnym przedsięwzięciu służącym holenderskiej ekspansji handlowej i kolonialnej. Innowacje te dotarły także na drugą stronę kanału La Manche, po tym jak w wyniku Chwalebnej Rewolucji Wilhelm III Orański, stadhouder Republiki Zjednoczonych Prowincji, został również królem Anglii i Szkocji.
Ludwik XIV (mal. Hyacinthe Rigaud) - przeciwnik Ligi Augsburskiej Koszty prowadzenia przez Ligę Augsburską rozgorzałej niedługo potem wojny z Francją, (której postępująca ekspansja była przyczyną powstania Ligi, od czasu wstąpienia do niej Anglii nazywanej Wielką Koalicją) unaoczniły konieczność zastosowania holenderskich technik finansowych także w Anglii. Tyle że wprowadzono je z pewnymi istotnymi modyfikacjami. O ile sprzedaż dożywotnich rent oraz biletów na loterię w 1693 roku przyniosła nader rozczarowujące rezultaty, o tyle już emisja w następnym roku specjalnych obligacji o wartości 1,2 miliona funtów, gwarantujących wypłatę odsetek w wysokości 8 procent, została wykupiona w całości. Subskrybentów przekonało to, że na wypłatę odsetek od obligacji przeznaczono wpływy z konkretnych podatków, jak również to, iż wszystkim nabywcom przyznano prawo udziałów w nowo utworzonym Banku Anglii, posiadającym praktyczny monopol na pożyczki rządowe. Ta nowa instytucja przejęła „rachunki” fiskusa, co pozwoliło Ministerstwu Finansów emitować w zamian bankowe papiery wartościowe, jak również traktować rządowe noty kredytowe jako depozyty albo jako subskrypcje na nowe pożyczki publiczne, z których w latach 1702–1713 płynął stały strumień środków, napędzany dodatkowo przez toczącą się wojnę. Z kolei sam Bank Anglii emitował własne akcje. Była to zaledwie pierwsza z całej serii publicznych emisji akcji koncernów monopolistycznych; już wkrótce w ślady Banku Anglii poszły: Nowa Kompania Wschodnioindyjska (1698), Zjednoczona Kompania Wschodnioindyjska (1708) oraz Kompania Mórz Południowych (1711). W rezultacie wszystkich tych emisji Londyn bardzo szybko prześcignął Amsterdam pod względem rozpiętości oferty łatwo zbywalnych instrumentów finansowych (instrumentów zachęcających do inwestowania w angielską gospodarkę) dostępnych inwestorom. Ważne jednak, by pamiętać, jak duża część tego rodzącego się rynku akcyjnego znajdowała się wciąż w rękach rządu. Kompania Mórz Południowych została założona przede wszystkim w celu wspomożenia finansów państwa mocno nadwerężonych toczoną wojną: jej podstawowym celem było sfinansowanie wartych około dziewięciu milionów funtów krótkoterminowych obligacji rządowych. Kompania przyjmowała je po wartości nominalnej w zamian za swoje udziały, a następnie zamieniała to krótkoterminowe zadłużenie na nowe obligacje rządowe oprocentowane w stosunku 6 procent. Do czasu podpisania pokoju w Utrechcie (1713) całkowity dług rządu brytyjskiego został podzielony w mniej więcej równych częściach między obligacje, pulę pieniędzy z loterii, a także pożyczki finansowane przez Bank Anglii oraz Kompanię Mórz Południowych. Cztery lata później większa część pieniędzy „loteryjnych” została skonsolidowana w (czyli zamieniona na) nowy pięcioprocentowy kapitał akcyjny, zarządzany przez Bank Anglii.
To właśnie eksperymenty finansowe z tymi Kompaniami — w tym także traumatyczne doświadczenie z bańką spekulacyjną związaną z akcjami Kompanii Mórz Południowych (o czym więcej poniżej) — dały ostatecznie możliwość wypracowania instrumentu idealnie dopasowanego do potrzeb rządu. W krótkim terminie zyski kapitałowe na akcjach Kompanii Mórz Południowych i innych kompanii handlowych sprawiały, że instrumenty te wydawały się atrakcyjniejsze od emitowanych przez rząd obligacji. Wobec tego, gdy tylko na mocy przyjętego w marcu 1720 roku specjalnego prawa o działalności Kompanii stało się to możliwe, inwestorzy ruszyli masowo wymieniać papiery dłużne na akcje. Pęknięcie bańki spekulacyjnej na tych akcjach, do którego doszło niedługo potem, uświadomiło jednak inwestorom smutną prawdę: wartość wszelkich instrumentów finansowych może podlegać wahaniom zarówno w górę, jak i w dół, przy czym skala i gwałtowność tych zmian jest o wiele większa w przypadku akcji niż w przypadku oprocentowanych w stałym stosunku obligacji. Aby umożliwić wyjście z inwestycji wszystkim tym, którzy zamienili swoje obligacje na akcje Kompanii Mórz Południowych, sama Kompania ponownie przekształciła akcje w obligacje, płacąc początkowo odsetki w wysokości 5 procent, a potem stopniowo obniżając ten próg nawet do 3 procent. W ślad za tymi obligacjami pojawiły się też kolejne, Trzyprocentowe Obligacje Bankowe z 1726 roku, podlegające wykupowi i zabezpieczone na oszczędnościach dokonywanych na tak zwanej liście cywilnej (czyli uposażeniach urzędniczych). Po przyjęciu ustawy konsolidacyjnej w 1751 roku sam rząd uzyskał też prawo do emitowania papierów dłużnych znanych jako „konsole”, które były prekursorami dzisiejszych obligacji państwowych.
