Wojna partyjno-samorządowa pod flagą biało-czerwoną

• Upolitycznili nam samorząd - mówi wprost jeden ze współtwórców ustawy z 1990 roku, specjalista od zagadnień samorządu terytorialnego, prof. Jerzy Regulski. - Od momentu, w którym ta instytucja została powołana do życia, politycy zachowywali się tak, jakby nie rozumieli sensu reformy. Przecież gmina, posiadająca samodzielne kompetencje i własne mienie, nie była pomyślana jako łup dla jednej lub drugiej opcji politycznej – dodaje. Dzisiaj próbuje się wyborcom wmówić, że 12 listopada będziemy głosować na partie. Gdy pisano ustawę, scenariusz był inny: wyborca miał głosować na Wojtka, Elę albo Piotrka, znajomych z osiedla, na sąsiada, na krewnego. - Model z aparatczykami partyjnymi pełniącymi funkcję wójta, z koalicjami partyjnymi na poziomie rad gmin jest wynaturzeniem idei samorządu - nie waha się powiedzieć profesor.

Budując społeczeństwo obywatelskie

Zrodzony, dzięki porozumieniu przy Okrągłym Stole i wyborom kontraktowym, gabinet Tadeusza Mazowieckiego stanął przed koniecznością radykalnych reform. Jedną z nich musiało być odbudowanie samorządu terytorialnego. W ekspresowym tempie próbowano stworzyć zręby społeczeństwa obywatelskiego. Do tego zmierzała ustawa z 8 marca 1990 roku, wprowadzająca samorząd na poziomie miast i gmin oraz likwidująca rady narodowe na wszystkich szczeblach. Istniejące w PRL-u rady pomyślane były jako prawie samorząd. Nieposiadający własnego mienia, niebędący suwerennym gospodarzem swego terenu, o znikomych kompetencjach. Reforma miała za zadanie włączyć Polaków do przemian, jakie odbywały się w Polsce, by również statystyczny Kowalski w swojej małej ojczyźnie pielęgnował demokrację. Aby uwiarygodnić ten proces, po czterdziestoletniej przerwie pojawiły się w Polsce takie stanowiska urzędnicze, jak wójt i burmistrz. Wzbudzały zaufanie jako coś znanego.

Pierwszy samorząd – zaciąg jak do powstania

Politycy od samego początku traktowali samorząd jako zło konieczne. W trakcie uchwalania ustawy trwała gorączkowa walka w komisjach o to, by kompetencje gminy nie były rozległe, by samodzielność nie szła zbyt daleko. Atmosfera wokół prac legislacyjnych nie była najlepsza. Nawet entuzjastyczna dla samorządu terytorialnego „Gazeta Wyborcza” w tytule artykułu alarmowała, że nowe regulacje to ustawa pisana na kolanie. Kompetencje gminnego samorządu według przepisów z 8 marca były jednak spore. Gmina dysponowała swoim (a nie Skarbu Państwa) majątkiem i posiadała osobowość prawną, co umożliwiało jej realizowanie zadań w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Miała się zajmować wszystkimi sprawami publicznymi o znaczeniu lokalnym, których ustawy nie zarezerwowały dla innych podmiotów. Aby samorząd nie był samodzielny jedynie na papierze, ustawodawca zadbał o ochronę sądową tej instytucji oraz o przekazanie gminie środków finansowych w wysokości koniecznej do wykonania wszystkich zadań. W samorządzie o takim kształcie ustrojowym kompetencje do stanowienia przepisów o charakterze lokalnym zostały przyznane pochodzącej z wyborów radzie gminy, organem wykonawczym zaś był wójt – wybierany przez radę i przed nią odpowiedzialny. W wyniku pośpiechu, który towarzyszył uchwalaniu ustaw, popełniono kilka błędów. Niektóre pokutują do dziś - mówi „Histmagowi” profesor Regulski. - Tylko wybory do rad w najmniejszych gminach mają charakter większościowy. Ale proporcjonalne wybory, obecne we wszystkich większych gminach i miastach, wypaczają sens samorządu. Przecież chodzi o to, by radny był związany ze społecznością lokalną, a nie z konkretnym ugrupowaniem.

Co znamienne, temat samorządu terytorialnego praktycznie nie istniał w debacie publicznej. W wyborze najważniejszych tekstów prasowych pierwszego dziesięciolecia III Rzeczypospolitej, zatytułowanym „Spór o Polskę”, próżno szukać gorących polemik poświęconych charakterowi tej instytucji. - Sposób, w jaki rząd przyjął, a parlament uchwalił reformę samorządową, niezmiernie odbiegał od tego, co nazwałbym demokratycznym obyczajem. Jedna z istotniejszych przemian ustrojowych dokonała się gdzieś nad głowami ludzi, chociaż dotyczyła najżywotniejszych interesów milionów obywateli - utyskiwał Ireneusz Krzemieński na łamach „Odry” w 1990 roku. Opinia publiczna zajęta była innymi tematami: planem Balcerowicza, rozliczaniem komunistów i wojną na górze.

Wybory do rad gmin, które odbyły się 27 maja 1990 roku, były pierwszymi całkowicie wolnymi wyborami od kilkudziesięciu lat. Także w ten sposób krajowa polityka napiętnowała raczkujący samorząd. Chcesz mieć sitwę byłych bossów? To siedź w domu i nie głosuj! - ostrzegał w reklamie telewizyjnej Jan Kobuszewski. Jego słowa skłoniły zaledwie 42% wyborców, by poszli do urn. — Ludzie, nawet jeśli widzą niektóre zmiany, nie czują się ich autorami. Obniżyło się społeczne przywiązanie do samej instytucji demokracji. W pierwszych wolnych wyborach głosowało 20 procent mniej ludzi, niż w wyborach półwolnych (kontraktowych) — komentował latem 1990 roku na łamach „Konfrontacji” Jacek Kurski (dziś poseł PiS).

Rady gmin pierwszej kadencji pracowały dobrze, choć nie bez zgrzytów wynikających z zerowej praktyki radnych i kontrowersji, co gminie można, a czego nie. - Tamten pierwszy samorząd działał bardzo merytorycznie. Siłą sprawczą była energia lokalnych liderów - mówi „Histmagowi” poseł PO, Józef Piotr Klim, dzisiaj członek Sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej. Podobnego zdania jest Zyta Gilowska, kiedyś radna Świdnika, wspominając: — W pierwszej kadencji radni, liderzy lokalni byli odważniejsi, mieli większy zapał i więcej siły. Pierwsze wybory to był wielki zaciąg - jak do powstania.

Taktyka zwycięzców, logika łupów

Następne lata pokazały jednak, że politycy przejawiają dużą ochotę, by pomajstrować przy regulacjach dotyczących samorządu. Nie bez przyczyny różne frakcje włączyły się w 1992 roku do sporu o kompetencje wójta, zarządu i rady. Przed wyborami samorządowymi w 1994 roku SLD starało się wprowadzić wybory proporcjonalne w niemal wszystkich gminach. W ten sposób radnymi w gminach liczących więcej niż 15 tysięcy (wcześniej 40 tysięcy) mieszkańców zostawaliby nie najpopularniejsi kandydaci, ale nawet zupełnie nieznani politycy z najsilniejszych partii. Krzysztof Janik z SLD był w tej kwestii rozbrajająco szczery, tłumacząc, jak rozumie sens głosowania. Zarzut o upolitycznianie jest faryzejski. Wybory są po to, by partie mogły je wygrywać - mówił. Prezydent Wałęsa skorzystał wprawdzie z prawa weta, ale, silniej od upolitycznienia, krytykował sformułowany w nowelizacji ustawy „zakaz agitacji wyborczej w kościołach”. Partie polityczne uznały, że fotele prezydentów i radnych dużych miast, i co bogatszych gmin, są kolejnym łupem do zdobycia. - Na zdrowy rozum, co można upartyjnić na wsi? Chodniki? Asfalt na drogach? - ironizuje poseł Klim. Zdrowy rozum widocznie już wówczas opuścił decydentów, bo rozmówcy „Histmaga” bez trudu przypominają sobie, że w radach gmin drugiej kadencji znalazły się zupełnie nieprzygotowane osoby „z nadania” partyjnego. - Ludzie dali się nabrać na intensywną kampanię i często głosowali na szyld partii, nie na człowieka, którego znają - wspomina Krzysztof Jurgiel z PiS, były minister rolnictwa, dziś wiceprzewodniczący sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej.

Po wyborach parlamentarnych w 1997 roku koalicja AWS-UW zabrała się do energicznych, ale niedopracowanych reform. W kwestii samorządów rząd Jerzego Buzka dążył do wprowadzenia dwóch kolejnych szczebli: powiatów i dużych województw. Taką możliwość dawała przyjęta w 1997 roku (za rządów poprzedniej koalicji SLD-UP) konstytucja. Choć do wyborów było daleko, kwestia samorządu terytorialnego znowu stała się przedmiotem rozgrywek politycznych. - UW naciskało na powołanie samorządnych powiatów, niektórzy posłowie AWS, wespół z SLD i PSL, starali się wykorzystać redukcję liczby województw, kreując się na lokalnych patriotów. Pamiętam płomienne mowy za tym, by nie likwidować województwa słupskiego, częstochowskiego, bielsko-bialskiego. Człowiek budził się rano i słyszał, że stanęło na 14 województwach, wracał z pracy i widział w telewizji premiera zaklinającego, że 18 to jego ostatnie słowo, kładł się spać, gdy województw było już 19 - opisuje tamto zamieszanie, pracujący wówczas w Sejmie, dr Ryszard Chruściak. Latem 1998 roku ustawodawca w końcu zdecydował się na 16 województw, w których obok przedstawiciela rządu (wojewody) istniał samorząd z sejmikiem i organem wykonawczym (marszałkiem). Szczeblem pośrednim miedzy gminą i województwem stał się powiat, w zgodnej opinii ekspertów najsłabiej funkcjonujące ogniwo reform z czerwca i lipca 1998 roku. - Wprawdzie powiaty nie działają dobrze, ale to nie jest przesłanka do ich likwidacji, tylko do ulepszenia — komentuje profesor Regulski.

W IV Rzeczypospolitej bez zmian

W książce „Samorządna Polska” Regulski wylicza niedoskonałości w funkcjonowaniu samorządów i proponuje konkretne rozwiązania. Wydana u zmierzchu rządów SLD publikacja nie traci na aktualności. Mimo haseł budowy IV Rzeczypospolitej i reklamowania nowej jakości sprawowania władzy, kolejna ekipa w kwestii samorządu terytorialnego powiela stare błędy. Przypomnijmy, że rządząca koalicja specjalnie poszerzyła skład sejmowej Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej, aby bez trudu przyjąć nowe rozwiązania w ordynacji wyborczej. - Oburzenie opozycji jest sztuczne i napompowane. Mamy większość, więc chcemy rządzić, przeforsować zmiany zgodne z nasza wizją państwa. Wcześniej robiły tak inne ekipy - wyjaśniają politycy Prawa i Sprawiedliwości. Trudno nie przyznać im racji, ale trudno także nie zgodzić się Józefem Piotrem Klimem z PO - Skoro miała być nowa jakość, a rządząca koalicja powiela zachowania poprzednich ekip, to czym tu się chwalić? Skład Komisji, której jestem członkiem, poszerzono nie po to, aby pracowała skuteczniej, lecz żeby uchwaliła ordynacje korzystną dla Ligi, Samoobrony i PiS.

Przypomnijmy, że rządząca większość uchwaliła możliwość blokowania się komitetów wyborczych. W ten sposób głosując na partię wchodzącą w skład takiej koalicji, wyborca przelewa swój głos na cały blok. - Głosujesz na Marcinkiewicza, wybierasz Leppera - ironicznie streszczał sens zmian Jan Maria Rokita z PO. Zsumowane głosy oddane na cały blok dopiero potem zostaną przeliczone na mandaty dla poszczególnych ugrupowań, w sposób korzystny dla tych, które uzyskały mniej głosów. Jednak w wypadku, gdyby któraś ze zblokowanych partii nie przekroczyła progu wyborczego, głosy oddane na nią zostaną przelane na konto pozostałych ugrupowań. Silniejsza frakcja, na przykład PiS, skorzysta w podobnym wypadku na słabym wyniku LPR czy Samoobrony. - Te zmiany jeszcze bardziej upolityczniają samorząd. Uchwalono je w roku wyborczym, zatem wiadomo, że mają służyć rządzącej większości - komentuje sedno regulacji Regulski. - Nie ma jednak żadnej gwarancji, że taki blok wyborczy utrzyma się dłużej niż kilka tygodni od dnia głosowania. Nowa ordynacja preferuje partie polityczne, a powinna inicjatywy społeczności lokalnych. Dlatego pozostaję zwolennikiem wyborów większościowych, najlepiej w okręgach jednomandatowych - dodaje. Podobnie ocenia zmiany poseł Klim - To apogeum upolitycznienia samorządów. Nowa ordynacja nie docenia roli liderów lokalnych, którzy nie chcą mieć przyklejonej na całe życie metki partyjnej. Mogę wskazać wiele osób, które pragną się realizować dla dobra wspólnoty lokalnej, ale z dala od wielkiej polityki i partyjniactwa. Platforma będzie gromadzić wokół siebie lokalne komitety, by w jakimś stopniu wrócić do pierwotnej idei samorządu - mówi.

Profesor Regulski i Krzysztof Jurgiel z PiS oceniają pomysł Platformy Obywatelskiej nieco inaczej. - Platforma chwyta się różnych metod, byle tylko osiągnąć lepszy wynik. Oskarża nas o upolitycznianie samorządów, a sama w zakamuflowany sposób próbuje to robić - mówi Jurgiel. Profesor Regulski uprzedza, że nie chce w żaden sposób oceniać decyzji PO, ale zwraca uwagę na jedną rzecz - Nowa ordynacja ustawiła lokalne komitety pod ścianą. Ich sytuacja jest trudna, dlatego będą szukać silniejszych sprzymierzeńców.

Mniej partii, więcej lokalnych liderów - mówi Klim. Ale zaraz daje do zrozumienia, że w jego partii nieobce są skłonności do upartyjnienia gminnych stanowisk. - To oczywiste, że gdy już ustabilizuje się polska scena polityczna i będziemy mieli do czynienia z ugrupowaniami o solidnych podstawach, stałym elektoracie, również na poziomie gmin i powiatów będą rządziły partie. Niestety rządząca koalicja uchwalając nową ordynacje sztucznie wyprzedziła ten moment.

Kampania naprawdę samorządowa?

Profesor Regulski odnosi się także do innych mankamentów regulacji prawnych obowiązujących w samorządach. - W 2002 roku uchwalono, że wójtowie i burmistrzowie będą wybierani w głosowaniu bezpośrednimi, przez wyborców, a nie przez rady. Pomysł był dobry, ale wykonanie nieprzemyślane. Dziś wójt to polityk i menedżer w jednej osobie. Niestety jest praktycznie nieodpowiedzialny politycznie za swoje decyzje. Doszło do tego, że nie da się odwołać z urzędu prezydentów Gorzowa czy Piotrkowa, którzy rządzili zza krat aresztu. Odpowiedzialność, np. przed radą gminy, powinna być proporcjonalna do kompetencji. Nie zgadzam się jednak z pomysłem, który pojawił się w tej kadencji, by wójta na powrót wybierała rada. Pomysł Samoobrony to krok w tył - mówi. Profesor proponuje, by rada gminy mogła zawiesić w swej funkcji wójta, jest także zwolennikiem zniesienia progu frekwencji w referendach lokalnych. - Warto wzorować się na Szwajcarii. Referendum gminne to dobra instytucja. Ale trzydziestoprocentowy próg frekwencji, wymagany do ważności referendum, sprawia, że Ci, którym jakaś sprawa jest obojętna, blokują reszcie możliwość podejmowania decyzji. Politycy powinni pomyśleć nad usunięciem podobnych niedoskonałości. Niestety, w spotach telewizyjnych, które oglądałem, nie znalazłem wzmianki o prawdziwych problemach trapiących samorząd.

Startująca kampania wyborcza pozostawiła problemy samorządu gdzieś daleko z tyłu. Wygląda na to, że w oczach polityków wszystkich ugrupowań wybory, które premier Jarosław Kaczyński wyznaczył na 12 listopada, mają być tylko przedłużeniem parlamentarnej walki. Jeden z internautów na forum „Histmaga” celnie ocenił spoty reklamowe partii politycznych: Ta kampania ma tyle wspólnego z samorządami, że odbywa się przed wyborami samorządowymi. Ani jednym słowem w wyświetlanych reklamówkach nie daje się do zrozumienia, że chodzi o interesy lokalne. Wygląda na to, że upolitycznianie samorządu trwa w najlepsze. Chyba, że, ku złośliwej uciesze wielu komentatorów, wyborcy odwrócą się od partii i postawią na lokalnych liderów i komitety obywatelskie.

Zapraszamy również do dyskusji NA NASZYM FORUM!