Budżet państwa: od kiedy można mówić o ustawie budżetowej?

Współcześnie pod pojęciem budżetu rozumie się preliminarz dochodów i wydatków państwa. Budżet przyjmuje się poprzez trwającą wiele miesięcy procedurę obejmującą m.in. konsultacje, ustalenia limitów poszczególnych części, trzy czytania, uchwalenie przez Sejm, Senat i podpisanie przez prezydenta. Od kiedy można mówić o budżecie?

Budżet państwa w historii: XVIII wiek

Wśród badaczy nie ma zgody co do tego, kiedy dokładnie zaczęto posługiwać się pojęciem budżetu w dzisiejszym rozumieniu tego pojęcia. Niektórzy zalążków obecnych rozwiązań dopatrują się już w spisach dochodów i wydatków Rzymu doby Oktawiana Augusta.

O pierwszym budżecie Polski (a po Anglii drugim w całej Europie) mówi się najczęściej w odniesieniu do aktu uchwalonego w 1768 roku. Opracowania dokonała Komisja Skarbowa, a dokument określał dochody i wydatki. Zaproponowano odpowiednie regulacje w zakresie podatkowym – oprócz rezygnacji z niektórych danin i utrzymania innych, zaproponowano też nowe: m.in. czopowe i szelężne. Ustalono wówczas także wydatki, które obejmowały m.in. pensje książąt saskich i najważniejszych urzędników, budżet armii, ale też infrastrukturę – naprawę mostów i dróg oraz czyszczenie rzek. Pierwszy „budżet” wyniósł 23 526 142 zł i 15 gr (kwota skarbu koronnego i litewskiego). Wydatki na wojsko zmniejszyły się, zaś na służbę cywilną wzrosły (odpowiednio było to 55,7 oraz 44,3%). Marian Drozdowski słusznie zauważył, że świadczyło to o budowaniu struktur państwowych. Co ciekawe, już wówczas doprowadzono do swego rodzaju deficytu: jak pisze Piotr M. Pilarczyk, wydatki planowano pokryć poprzez ustanowienie nowych podatków. Ich ściągalność była jednak niezwykle niska, co skutkowało brakiem odpowiedniego zbilansowania dochodów i wydatków, a sam preliminarz wykonano jedynie w niewielkim stopniu. P.M. Pilarczyk zwraca uwagę, że: „Ówczesny ustrój i struktura państwa, staropolska nieuporządkowana skarbowość, nie pozwalały na zbudowanie budżetu”, a dokument uważa jedynie za „niedoskonały i niezrealizowany projekt”. Zatem choć określenie aktu z 1768 roku mianem „budżetu” byłoby dyskusyjne, to uzasadnione wydaje się uznanie go za pewien zalążek i pierwowzór współcześnie rozumianego budżetu państwa.

Budżet państwa w kolejnych latach

Z oczywistych powodów w XIX wieku trudno mówić o budżecie państwa, które w rzeczywistości porozbiorowej nie miało autonomii politycznej, ani gospodarczej. Niemniej warto wspomnieć o Księstwie Warszawskim, gdzie powoływany był Minister Przychodów i Skarbu, a budżet ustanawiany był formalnie przez władcę (wiele kwestii administracyjnych, w tym finansowe regulował nowoczesny wówczas Kodeks Napoleona). Ponadto w pewnej formie budżet realizowany były w ramach Królestwa Kongresowego.

Był rok 1924, minęło zatem kilka lat od odzyskania niepodległości, kiedy uchwalono pierwszy budżet w II RP. Zasady formowania budżetu państwowego określała ustawa zasadnicza. Sejm miał procedować nad stosowną uchwałą w październiku. Ogólnie biorąc kwestie budżetu państwa w II Rzeczypospolitej były uporządkowane tylko pozornie. Bo choć artykuł 60 konstytucji jasno mówił, że państwo nie może nie mieć budżetu, to jak wskazuje Paweł Grata, w 1926 roku ustawy budżetowej nie przyjęto w ogóle, a kwestie wydatków i dochodów porządkowano poprzez prowizoria. Ciekawostką może być fakt, że w II Rzeczypospolitej kilkukrotnie udało się uchwalić budżet bez deficytu (w latach 1926-1927 udało się uzyskać nawet wyraźną nadwyżkę). Co więcej, w okresie międzywojennym Polska całkiem sprawnie spłacała zobowiązania zagraniczne. 

Budżet państwowy w okresie PRL-u osadzony był w ramach gospodarki centralnie sterowanej – to ona zapewniała wpływy, ale też generowała koszty. Ponadto wydatki obejmowały też usługi socjalne, kulturalne i wojskowe. Jak zwrócił uwagę Michał Jędrzejczyk, powszechne są opinie, że budżet miał wówczas charakter „fasadowy”, a jego celem było wykazanie dobrego stanu finansów publicznych, co mogło nie odzwierciedlać rzeczywistej sytuacji. Innymi słowy plany budżetowe były wówczas myśleniem życzeniowym, które sprowadzało się do realizacji określonych haseł. W latach 60. XX wieku rozpoczęto też wdrażanie wieloletnich planów budżetowych, co skutkowało wieloma problemami, w tym wzrostem deficytu budżetowego, który w 1989 roku osiągnął wysokość 300%.

Budżet państwa w III RP zawsze ustalany był w trybie rocznym i niemal za każdym razem zakładał on deficyt. Wyjątkiem był plan budżetowy na rok 1990, gdzie wydatki miały być równe dochodom, a ostateczny wynik okazał się nadwyżką w wysokości 200 milionów złotych. W 2020 roku początkowo ustawa zakładała równowagę, lecz w wyniku nowelizacji przyjęto deficyt w wysokości 109,3 miliarda złotych (ostateczny deficyt wyniósł 84,980 miliarda złotych).

Jesteśmy darmowym portalem, którego utrzymanie dużo kosztuje. Jako medium niezależne pozyskujemy środki na nasze utrzymanie od reklamodawców lub Czytelników. Nie prosimy o wiele - gdyby każda czytająca nas Osoba podarowała nam 10 zł, to starczyłoby to nam na rok bardzo wytężonej działalności i nowych inicjatyw. Okazuje się jednak, że do tej pory wsparło nas zaledwie 0,0002% naszych Czytelników. Dowiedz się, jak możesz nam pomóc!

Bibliografia:

Drozdowski M., O prapoczątkach polskiego budżetu państwowego. Preliminarze budżetowe w Rzeczypospolitej w latach 1766–1768, „Mówią Wieki: Pieniądz i społeczeństwo na ziemiach polskich”, t. 12, 2019.

Grata P., Źródła prawa budżetowego w Polsce w latach 1918-1939, „Studia z Zakresu Prawa, Administracji i Zarządzania Uniwersytetu Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy”, t. 5, 2014, s. 17-36.

Jędrzejczyk M., Ewolucja planowania finansowego w Polsce w latach 1945-1990, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu”, 2019, vol. 7, nr 1, s. 167-186.

Kaczmarek A., Ewolucja prawa budżetowego, „Studia BAS”, nr 3(23) 2010, s. 9–68.

Pilarczyk P.M., 250. rocznica powstania budżetu w Polsce?, „Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu”, 2018, vol. 6, nr 1, s. 75-97.

Prezes NIK o wykonaniu budżetu państwa w 2020 roku.

Sprawozdanie roczne za 2020 rok.

Ustawa Budżetowa na rok 1990.

Ustawa Budżetowa na rok 2020.

Woźniak B., Alińska A., Współczesne finanse publiczne, Warszawa 2015.

Zdzitowiecki J., O dochodach i wydatkach budżetu państwa w Konstytucji PRL, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 1963, z. 1.